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浅议项目法人招标制度与实践

日期:2005-09-07来源:【字体:

浅议项目法人招标制度与实践

 

长期以来,我国社会公益事业和基础设施建设主要依赖政府投入,利用社会资金的规模小,市场化程度低,而受政府财力限制,这类项目建设进度往往难以满足经济社会发展的需要。为解决资金供需矛盾,广泛吸引社会资本,加快社会公益事业和基础设施项目建设,一些省市实行的项目法人招标,成为探索建立市场化的项目建设、运营、管理良性机制,促进投融资体制改革的重要制度。湖南省洮水水库项目法人招标工作的圆满完成开创了国内水利基础设施项目实行法人招标的先河。

  一

  项目法人招标兴起于20世纪90年代,是投融资和招投标体制的一项重大创新。狭义的项目法人招标通常被称为PPP模式(PubulicPrivatePart-nership),即公私合作,利用民营机构在
  融资、技术和实务方面的优势为政府公共机构服务,政府通过无偿资金补助等提供支持。广义的项目法人招标除PPP模式外,还有BOT(建设———运营———移交)、BT(建设———移交)、代建制等模式。近年来,在国外,项目法人招标的应用领域、项目数量逐年增加;在国内,2001年北京奥运场馆的5个项目成功运用了项目法人招标方式,项目总投资194亿元,其中政府仅出资20亿元,其余174亿元由中标人负责筹措。
  为解决洮水水库建设资金难题,促成项目早日动工,根据《国务院关于投资体制改革的决定》中关于“政府在确定建设规划后,可向社会公开招标选定项目业主”的改革精神,决定采取项目法人招标方式,选择水库的投资、建房、运营主体,委托曾担负北京奥运主场馆项目法人招标的国信招标公司负责招标具体组织工作。
  由于目前我国没有有关项目法人投融资方式完整的法律、法规体系,国信招标公司借鉴北京奥运场馆项目法人招标等方面的经验,会同法律、财务专家查阅大量资料,编制了完整、可行的特许权协议和附件。其中明确了政府承诺,界定了政府与项目公司之间的责权利,减少政府行政干预和行政审批,保证项目公司享有充分的经营自主权。

  二

  近年来,为启动民间投资,许多省出台了不少政策措施。然而在社会公益事业和基础设施建设领域,由于项目在决策阶段、尤其是在确定项目的投资主体或组建项目法人时,存在比较严重的行政性垄断,使得各类非政府投资主体很难公平地获得投资机会,阻碍了民间投资的扩大。洮水水库项目法人招标试点成功,打破了以往由政府投资、政府组建临时法人建设、政府主管部门经营的政府包揽式旧体制,寻求了一条通过市场化手段吸纳民间投资、解决社会公益性和基础设施项目建设资金短缺问题的新途径。
  实现了政府公共项目管理体制和机制创新。传统模式下,我国社会公益性和基础设施项目建成后的运营一般都难以维系,经营管理依赖政府财力支持,往往成为财政的包袱。实行项目法人招标后,政府通常以财政性资金补贴、贷款、贴息或担保等方式向这类项目提供支持,项目的投资、建设、运营和管理主要由中标企业负责,经营风险相应由项目法人承担。政府因此由项目的直接投资者和建设管理者转变为投资、建设、管理、运营等“游戏规则”的制定者和“裁判员”。
  推动了投资主体多元化。项目法人招标打破了社会公益性和基础设施项目建设由政府部门或政府行政性公司采取行政垄断方式直接投资、建设和经营和固有格局,为不同行业、不同地区、不同所有制的非政府投资主体平等地参与政府急需发展领域的项目投资创造条件,促进投资主体多元化和资金来源多样化。此外,通过打破垄断,引入新的竞争者,将极大改变行政性垄断和国有资本垄断造成的效率低下和资源浪费,有效提高基础设施运营效率,为社会提供更好的公共服务。
  增加了政府投资的透明度。长期以来,社会公益性和基础设施投资领域存在严重的信息不对称,即:民间投资者即使愿意投资这类领域,但是找不到合适的项目,也无从了解政府建设意图。推行项目法人招标,通过向社会发布招标公告,使各类投资主体能够便捷、全面地获得投资信息,公平、公正地参与投资并分享投资效益。通过引入招标竞争机制,择优确定的项目法人,其可信度、可靠度相对于招商引资来的客商更高,更有助于政府意图的实现。

  三

  洮水水库项目法人招标的成功运作,为水利建设领域项目法人招标提供了实际案例和成功经验。
  一是对于经营性项目,如自来水厂、污水和垃圾处理厂(场)、管道燃气供应、收费公路、高校后勤服务设施等项目,可以采取BOT模式,完全由社会资本来投资建设运营。政府通过项目法人招标,与中标的投资商签订特许权协议,由投资商组建项目公司负责筹资和建设。项目公司在特许期内拥有、运营和维护该项目设施,特许期满后,将项目设施无偿移交给政府。
  二是对于有一定收益的准经营性项目,如水利基础设施、城市轨道交通、自来水管网、污水管网、公益性文化体育场馆等项目,由于投资回报率低、或者较长时期难以取得回报的,可以采取PPP模式,实行公私合作。政府与中标的投资商签订特许权协议,由投资商负责筹资、建设及经营,政府负责注入部分建设资金,特许期满后,项目移交给政府。
  三是对于高速公路、城市道路、桥梁等有条件的项目,可以考虑按照BT模式进行项目法人招标,吸引社会资金进行建设,完工后交给政府,政府通过回购方式或建立补偿机制以回报投资者。
  四是对于政府行政办公设施、公益性场馆、公共绿地等非经营性项目,可以采取代建制方式进行建设。即政府以财政投资为主,通过招标选择项目建设期的法人,负责对项目建设的全过程实施管理,项目建成后,交付项目使用或管理单位。
 

 

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