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中国交建:PPP模式下的贵州交通样本

日期:2016-03-29来源:【字体:

  世界跨径最大的山区板桁结合加劲梁悬索桥———贵瓮高速公路清水河大桥。杨俊摄

  “十三五”规划纲要提出,创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸收社会资本参与。

  在刚刚结束的全国两会上,PPP(政府和社会资本合作)再度成为热词引发社会高度关注。不仅政府工作报告4次提及PPP,在正式公布的“十三五”规划纲要中,也随处可见PPP的身影。3月22日,中央深改组召开会议,通过《关于深化投融资体制改革的意见》,提出完善PPP模式。在经历2015年的PPP元年后,2016年无疑将迎来PPP的大爆发。那么,到底什么才是真正的PPP?如何认识PPP给社会经济带来的好处?怎样才能推动中国PPP健康发展?带着上述问题,3月16日-18日,本报记者参加了国务院国资委新闻中心主办、中国交通建设集团有限公司(以下简称“中国交建”)承办的“走进新国企·寻找PPP样本”活动以求寻找答案。

■■清水河大桥的启示

  3月17日,当记者站在云雾缭绕的世界第二高桥、主跨径达1130米的悬索桥——贵州省清水河大桥时,很难想象在这样一个典型的喀斯特地貌、全年70%都是雨雪天气、地势险峻的狭窄河谷,短短29个月就完成了原本需要至少4年才能完成的控制性工程,光建设所需的钢材、水泥、砂石等材料重量就达90万吨。

  更让人惊叹的是,随着2015年12月31日中国交建投资建设的贵阳至瓮安高速公路清水河大桥的通车,贵州高速公路通车里程超过5100公里,实现全省88个县通高速公路,成为西部地区第一个实现县县通高速公路的省份,也是全国实现县县通高速公路为数不多的省份之一,被誉为交通建设领域的“贵州模式”。

  “天无三日晴,地无三尺平,人无三两银”,这是贵州最经典的民谚。贵州省交通运输厅党委书记、厅长王秉清介绍,当贵州省提出“县县通高速”的发展目标时,连很多搞交通的人都认为不太可能实现,当时,省市县三级政府投入资金只有360亿元,唯一的办法就是创新PPP商业模式、引入外部资金。2007年12月,全长约80公里的贵阳至都匀高速公路正式开工。这条路总投资75亿元,投资者是中国交建旗下3家子公司。投资建设模式叫做BOT+EPC(建设—经营—转让+设计采购施工总承包)。这是贵州省第一条引入社会资本投资的BOT高速公路项目,也是国内高速公路第一个真正意义上的BOT项目。

  曾多次参与贵州投资项目投资评估的中国交建总裁助理、投资事业部总经理赵喜安告诉记者:“BOT+EPC是一次大胆的突破,这样的模式在当时还是有政策障碍的,中国交建敢于提出这个模式,贵州敢于最先尝试,这应该是中国交建和地方经济发展理念的一次重大提升。”

  理念和模式的创新,让清水河大桥的建设呈现了完全不同的面貌。中交二公局二公司的项目经理王凤存介绍,常规招标模式下,工程划分为多个标段,几十家单位共同参建,周期长、效率低、成本高。PPP模式下,政府一次采购之后,企业成为了项目实施的“主角”,从早期的建设者变成了提供者和运营者,由过去的“要我干”变成“我要干”,央企的设计、施工、建设、技术、管理、投融资全产业链优势充分发挥,从而使资源投入最小,产出最大。王凤存还告诉记者,考虑后期的运营和维护成本,企业还自加压力增加了数千万投入,“我可以负责地说,清水河大桥‘5年无病害,10年不大修’,这不是谁都可以做到的。”

  PPP模式的创新,也让政府有了大显身手的舞台,从基础设施公共服务的经营者变成一个合作者和监管者,2008年至2015年,贵州县县通高速公路建设总投资达到4111亿元,8年新建成高速公路4206公里,提前三年实现县县通高速公路的目标。王秉清表示,大交通引领了大开发、大开放、大旅游、大产业、大扶贫、大物流和大数据,进一步夯实了贵州经济起飞的基础。2015年贵州省GDP增长10.7%,连续五年位居全国前3位,微软、西门子、阿里巴巴等一大批国内外500强企业纷纷进驻。

■■PPP模式可以千姿百态

  其实,PPP并不是一个新鲜事,引入中国已有30多年历史,这两年的突然爆发,离不开中央政府的大力推动。公开信息显示,从2014年至今,政府部门下发了关于PPP的政策通知达54份。财政部PPP中心的数据表明,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。其中,市政工程类项目1875个,生态建设和环保类项目988个,交通运输类项目达817个。

  在许多人看来,政府大力推动PPP缘于手上没钱了,对此,财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平告知记者,“早期的时候,政府把PPP作为一种融资的手段,更多是因为缺钱。党的十八届三中全会以后,PPP被赋予了新的含义,去年国办发42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确把PPP模式提高到‘推进国家治理体系和能力现代化’的高度,这是前所未有的。PPP作为公共服务供给机制的重大创新,打破了过去公共服务只有政府官办的模式,放开市场准入,选择专业的人做专业的事,通过竞争的方式提高整体公共服务的质量和效率,让有限的财政资金多办事、办好事。”

  虽然很多人近两年才听说PPP,但对中国交建来说却已是多年前的故事,赵喜安说,“可以讲,中国交建对PPP已经有了近10年的探索和发展,是国内PPP较早的实践者。”据介绍,在早期的“BOT+EPC”基础上,“贵州模式”不断推出升级版,包括“BOT+EPC+政府补助(+建设期补贴、运营期前N年补贴、运营期全周期补贴,+交通量保底,+配套土地收益等)”、“BOT+EPC+社会投资人收益率保底”、“BOT+EPC+引入基金”等。截至2015年底,中国交建共有160余个投资项目,涉及投资合同总额约7500亿元,累计完成投资总额近3000亿元,80%以上的投资项目采用PPP模式,这些模式千姿百态,甚至一个项目一种模式,但是主体没有变都是政企合作。“模式创新已成为中国交建核心竞争力之一”,赵喜安很自豪。

  面对众说纷纭的PPP,国家发改委投资司副司长韩志峰告诉记者,“从我个人理解,PPP就是一个理念,就是政府代表社会公众和社会资本建立一个平等合作的伙伴关系,更好地为社会公众提供公共服务,这就是PPP的本质。”当前,有些地方一哄而上盲目推PPP项目,韩志峰介绍,从国外的实践来看,参与PPP项目的社会资本大致是两类,第一类是追求相对长期稳定回报,回报率不一定很高,但是很稳定,风险不大,如各类保险资金、养老资金等。第二类是具有设计、建设、施工、运营管理、投融资一体化能力突出的企业。韩志峰还表示,“只有通过创新才能更好地把PPP落到实处,我们推进PPP不能简单照搬国外的模式,更要适应国家改革开放的历程和现实社会发展的需要。”

■■PPP的改革在路上

  记者注意到,在贵州省宏伟的交通蓝图上,并没有民营企业的身影。王秉清解释,“首先交通项目的体量太大了,动辄上百亿元;另外,交通项目的回报率只有4%~8%,我们没有真正感觉到哪个民营企业能投200亿元来修一条路。”

  央企为什么能成为首个吃螃蟹的人,中国交建董事长刘起涛告诉记者,“中国交建是我国最大的高速公路投资商,全球30万公里的高速路有3万公里由我们设计建设,投资中西部地区的高速公路是职责所在。此外,在与各级政府的投资合作中,中国交建不是单纯追求投资收益,而是把企业工作的高效率、低成本优势融入到地方经济社会发展中,通过投资拉动经济社会发展,同时获取合理回报,实现企业从生产经营向资产运营的转型升级。”刘起涛还透露,中国交建已经连续11年在国资委考核中获评“A”级企业,今年仍将保持两位数增长,年底公司总资产将超万亿元。

  在采访中,记者感受到了政企双方对PPP的高度认可:对政府来讲,通过PPP的模式引进了社会资本合作,利用最低的成本投入,实现了区域发展、战略提升、经济发展质量,提高了人们的生活水平;对企业来讲,PPP点燃了企业热情,为社会资本打开了更为广阔的市场空间,一些传统模式下尚不具备投资条件的项目变为可能。但在现实生活中,政企携手殊为不易,2015年我国PPP落地项目不足5%。对此,贵州省交通运输厅总规划师邱祯国讲述了他的体会,“我认为PPP模式中政府和企业同等重要,作为政府一方要有一个让利的担当,让小利得了贵州发展的大利,没有大交通不可能实现大发展。另外还要找准企业的关切点,企业的关切点就是发展和回报。在政府和企业这两个积极性都充分调动起来后,PPP模式剩下的就是技术问题了,最终目标是形成合力、互惠共赢。”

  仅仅两年多时间,我国就初步建立了PPP的制度框架,但只是迈出了万里长征的第一步。已经在PPP领域耕耘10年的赵喜安建议,一是政策层面,希望政府部门进一步健全法律体系,完善诚信履约机制。二是操作层面,希望政府与企业建立平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、项目退出的机制。三是市场层面,希望金融支持更加有力、资本收益更加合理、竞争环境更加良性。

  “前瞻未来,PPP的改革在路上。”焦小平透露,目前推进PPP制度建设的两大举措——PPP立法和特许经营法都在筹划中,财政部也正协调有关部门加快推进PPP项目的配套土地、财税等政策落地。他表示,随着“十三五”大幕的开启,PPP模式作为一项以供给侧改革为主、需求拉动为辅的改革措施,无疑将成为未来5年我国践行创新、协调、绿色、开放和共享发展的推进器。

■名词解释:

什么是PPP模式

  PPP基本原则就是政府主导、企业参与、市场运作、利益共享、风险共担。PPP中的第一个P(Public)的含义是代表政府,政府参与既可以直接出资也可以通过授予特许经营权方式参与;第二个P(Private)是指社会资本,既包括民营资本,也包括国有控股、参股和混合所有制企业等,这是中国的国情;第三个P(Partnership)是指合作关系,特点是平等、长期、收益风险共享共担。

  来源: 人民政协报财经周刊

 

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