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中伦律所 周兰萍、孟奕:92号文之后,PPP还会迎来春天吗?

日期:2018-01-30来源:财政部PPP中心【字体:

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“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号

 

92号文之后,PPP还会迎来春天吗?

 

 北京市中伦(上海)律师事务所合伙人 周兰萍

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北京市中伦(上海)律师事务所律师 孟奕

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2017年底,财政部、国资委、银监会一系列规范性文件的出台引起了各界广泛的关注,特别是财政部《办公厅关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”)堪称“PPP史上最严”,一时间也有类似“PPP项目进入严寒”、“PPP市场遇冷低迷”等声音陆续传来,让人不寒而栗。但是经过这两个多月的冷静期,业内看待PPP的视角开始更加客观和理性,也让笔者深切感受到PPP项目的前景依旧明朗而广阔。

 

一、92号文旨在规范,而非摒弃PPP

从2014年本轮PPP兴起以来,中央及地方层面对于这一创新机制都做了不同程度的摸索,从第一批示范项目的推出到PPP模式在各领域内的深入推广,PPP的发展过程也是对我国公共服务领域投融资体制改革的一段历史见证。然而改革的过程也会伴随着新问题的产生,改革逐步进入深水区后需要我们及时审视前期工作,在总结经验教训的同时加以必要的修正,以实现PPP的可持续发展。取之精华、剔除糟粕,这正是92号文的出台背景。

92号文在序言部分即开宗明义,明确其出台的目的旨在规范PPP项目,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。具体从内容上来看,92号文主要通过三种路径实现其规范PPP的目的:

第一,回归本源——通过对已入库项目的排查清理,以及对新项目入库的严格把控,92号文在逐步提高项目管理库信息质量和管理水平的同时,也在着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源。未来,PPP的根本目标仍然是促进公共服务的提质增效和公共利益最大化的实现,而非政府对外违规举债的绿色通道或者社会资本享有固定回报的获利工具。

第二,量力而行——通过对于政府付费类项目的审慎开展,防止政府不合理利用PPP的融资功能。过去几年,个别政府不顾10%一般公共预算的红线要求,一味追求项目的盲目上马导致了基础设施的过度建设,也为政府财政支出责任拉响了警报。严格政府付费类项目的审批,无疑对政府基于真实财政状况理性开展项目识别评估,减少未来地方财政债务风险会起到有效的管控作用。

第三,提质增效——通过对存量项目的优先支持,引导PPP机制在存量基础设施领域发挥作用,形成良性的投资循环。同时,92号文也明确了PPP项目的政策导向将以盘活存量、加强运营管理为主,以扭转过去“重建设、轻运营”的局面,为政府集中有限的财力提高民众满意度注入“强行针”。

因此,叫停PPP或者摒弃PPP并非92号文的初衷,也是对于92号文的一种误读。92号文的根本目的在于规范和引导,为PPP的发展之路扫除障碍,让PPP得以更加合法合规合理的实施。

 

二、PPP仍是提供公共服务的重要方式

众所周知,本轮PPP的兴起始于国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称“43号文”)的出台,随后于2015年初出台的《中华人民共和国预算法》修正案(以下简称“新《预算法》”)对于地方政府通过发行债券举借限额债务做了明确规定。一方面,43号文为规范地方政府举债融资,强调规范的地方政府举债融资机制仅限于政府举债和PPP,且进一步明确融资平台公司与政府融资职能的剥离。另一方面,新《预算法》严格控制地方政府举借债务的方式和规模,要求地方政府债务全部纳入预算统一管理。在两手举措双管齐下的背景下,PPP也就顺势成为了地方政府投资建设基础设施项目的优先选择。

近期,财政部接连对于多起部分市县违法违规举债担保问题的通报,以及国家审计署网站公布的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》(以下简称“《报告》”)等信息都表明,“严管地方债”、“遏制隐性债”仍然是中央现阶段经济工作的重中之重。《报告》还明确提出支持地方政府合法合规与社会资本合作,与此同时,稳步推动融资平台公司市场化转型,规范融资平台公司的融资管理,坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

可见,在43号文和新《预算法》的政策和法律背景下,规范的地方政府举债融资机制仍然仅限于发行地方债以及PPP。而在政府举债方面,虽然《报告》允许适度增加地方政府专项债务限额,但在新《预算法》对于债务实行限额管理的要求下,债券资金对于公共领域融资缺口的缓解作用仍然有限。因此,从现实需求来看,PPP未来仍然会是地方政府提供公共服务的重要方式。

 

三、借鉴经验、汲取教训,合力促进PPP健康和可持续发展

在新形势下,如何做大做多PPP项目的基调已发生实质性变化,如何实现PPP的健康和可持续发展则成为了当前各地政府面临的首要任务。而对于社会资本和金融机构来说,与其感叹市场的严寒,不如审慎思考如何重整旗鼓,在PPP市场上继续抢占先机。笔者认为,PPP模式是舶来品,正如王守清教授所言,“发达国家的今天就是发展中国家的明天”,因此,为实现PPP的健康和可持续发展,除了应加快推进国内PPP立法之外,项目实施过程中还应充分借鉴国际经验、汲取教训,并应遵循以下理念和原则:

1.基于用户思维进行合理的项目策划,并开展充分的前期论证

PPP项目本质上属于公共服务项目,服务对象是社会公众和用户,因此,项目前期就应当基于用户思维进行合理的策划,以提高公众满意度。以位于美国贝尔沃堡的Herryford Village军事住房项目(2007 NCPPP Infrastructure Award Winner)为例,美国陆军部通过PPP模式与社会资本Clark Realty公司开展合作,为军人及其家属提供高质量的经济适用房。在前期策划过程中,项目充分考虑了用户对于房屋的需求,例如军人家庭需要更多的空间容纳在军事任务中的装备用品;军人家庭的孩子数量通常较多从而需对房屋的空间结构进行特别设计等。按需供给、量身打造理念的贯彻,使得这一项目取得了非常大的成功。

PPP项目策划实施过程中还应积极挖掘项目潜在的经营性空间,从而在降低项目财政支出压力的同时,实现项目运营的可持续性。以美国纽约的Brant Park项目为例,该项目中运营商在冬季期间将草坪改造为溜冰场,免费对公众开放,但同时提供快速通道、冰鞋头盔等租赁、溜冰培训等有偿服务;寄存柜免费提供但现场同时销售锁具;溜冰场每年都会与知名机构开展广告冠名等合作。该项目的运营经验同样值得国内诸多同类项目借鉴。

2.确定清晰的合作边界和合理的交易结构,为项目顺利实施打下坚实基础

新政策趋势下,无论是92号文,国资192号文,还是银监会征求意见的资管新规,都从各自监管层面对PPP项目“真出资、真运营、真考核、真风险分担”提出了具体要求。一系列新政,都在推动PPP的规范和有序运作。

然而,实践中不乏有地方政府、社会资本以及金融机构一味追求项目“做大做快”。例如不少海绵城市项目和城镇综合开发项目对子项目类型不作区分,盲目打包做大,致使合作边界不清晰;又如为实现项目尽快落地,不少项目以不合理的倒计时方式完成项目前期工作包括社会资本的招选,致使项目前期方案论证不充分、交易结构不合理的现象时常发生。这些因素在不同程度上将影响到PPP项目合同的完备性,极易引发争议,进而影响到项目的顺利实施。鉴于此,项目前期准备工作的充分性应当引起各方高度重视,在此基础上,合理的交易结构才有可能得以设计。

3.建立合理的项目风险分担机制,实现政企双方良性合作

“利益共享、风险分担”是PPP项目应遵循的基本原则。但是,实践中由于对PPP理念认识不到位以及政企双方地位不对等等因素,不少项目存在风险分配不合理之处。例如,政府以向社会资本方变相承诺固定回报等方式实施项目;绩效考核机制流于形式;甚至有政府方出资代表要求社会资本保障其固定回报等等,这些不合理的风险分担机制都为项目的实施埋下了隐患,最终将根本上影响政企双方合作目标的实现。

以印度德里机场快线PPP项目为例,政企双方约定该项目的土建工程由政府下属国企负责建成并移交项目公司,项目公司仅负责项目运营部分的系统安装及地铁通车后的运营与维护工作,但是由于政府方仅负责工程缺陷的维护与修缮责任,不承担项目的运营风险,使得最终建设进度问题影响了运营开始的时间,质量问题也影响了运营部分的绩效,实际还是由社会资本间接承担了工程的建设风险,进而导致社会资本的退出。

4.通过充分竞争招选合适的社会资本,以真正实现PPP物有所值

通过竞争方式招选合适的社会资本,提升公共服务的质量和效率,实现项目的物有所值目标,是PPP作为公共服务创新供给机制的基本理念。但是实践中, 不少项目“明招暗定”,通过设置不合理条件排除潜在竞争对手,或者不合理采用单一来源采购方式确定社会资本,这些做法大大削弱了项目竞争的充分性,也扰乱了PPP市场秩序。缺乏竞争性的社会资本招选程序,无论在定价机制的适当性还是合作机制的完善性等方面都可能存在不足,这些从根本上都将会背离PPP机制的物有所值目标。

PPP的核心仍是运营,能力更强的社会资本其竞争力更强,节约的成本更多,为社会公众带来的效益也就更大,更能实现PPP项目的物有所值。以英国Sky Bridge PFI项目为例,苏格兰发展部作为政府方在项目初期就制定了明确的目标,除建造一条收费大桥以解决交通问题这一主要目标外,具体还包括设计目标(达到国际标准并与周边环境相和谐)、成本目标(过桥收费水平不能超过原轮渡收费标准)和物有所值目标,即采用竞争性方式获得大桥设计、建设、融资和运营服务,以寻求公共资金的物有所值最大化。借此,政府通过竞争程序充分挖掘社会资本的设计能力,最大化地提高了PPP项目的经济、社会和环境效益。

5.加强政府、社会资本和金融机构通力合作,实现项目融资目标

成功的PPP不仅需要政企双方建立良好的合作关系,更应当是政府、企业和金融机构三方通力合作的产物,只有各方基于共同的项目目标才有可能实现共赢。

在企业对外投资客观上受到规模限制、监管机构规范融资增信措施的背景下,未来项目融资必定会是PPP发展的一大趋势。在项目融资模式下,一方面,社会资本方股东应当积极落实股权投资资金来源,在其投资范围内对于PPP项目按规定承担有限责任;另一方面,政府方对于项目的支持和保障也应当充分到位,以满足项目投融资风控的基本要求。由此,在政府与社会资本之间将实现更为合理的风险分担。

而对于金融机构来说,92号文出台后,PPP的规则越来越清晰,有利于减少金融机构对于项目合规性风险、回报机制不透明等不必要的担忧,使其在前期对项目的识别和定位会更加准确。但与此同时,“小股大债”、“名股实债”等融资方式的落幕,以及各级央企、国企对于股东担保的诸多限制,对金融机构的主动风控能力提出了更高要求。因此,金融机构应广泛借鉴国际PPP项目融资经验,探索多元化的项目信用担保措施以降低自身贷款融资风险。以柬埔寨甘再水电站BOT项目为例,贷款人中国进出口银行在采用以项目公司作为借款人的纯项目贷款模式的同时,建立了完善的融资担保结构,包括合同权益抵押、股东股权质押、土地权益及厂房抵押、机器设备抵押、账户质押、保险转让和抵押担保以及股东出具的完工担保等等。此外,由于PPP强调社会资本的“真股”投资以及项目运营的稳定性,金融机构在关注项目风险的同时,还应关注项目实施主体的运作能力,以免因运营能力影响绩效考核结果,间接增加其对于金融机构的偿债风险。

 

四、结语

PPP的可持续发展需要漫长的过程,92号文无疑会成为这条漫长道路上的筑基石。PPP的健康发展离不开各方的共同努力,只有良性的法律政策、市场环境和基于项目实现“共赢”的理念才能让PPP拥有更加广阔的空间健行致远。从这个意义上讲,PPP并未进入寒冬,只是正在接受PPP春天到来前的考验,相信在不久的将来我们就会共同迎来更加晴朗的明天。

 

参考案例及资料来源:

1.Herryford Village军事住房项目:HERRYFORD VILLAGE AT FORT BELVOIR,https://www.ncppp.org/resources/case-studies/real-estate-and-economic-development/herryford-village-at-fort-belvoir/https://www.ncppp.org/resources/case-studies/real-estate-and-economic-development/herryford-village-at-fort-belvoir/.

2.印度德里机场快线PPP项目:高雨萌、王守清、冯珂,《印度德里机场快线PPP项目的失败原因与启示》[J].《建筑经济》,2017,38(6):27-31.

3.英国Sky Bridge PFI项目:王强,《PPP如何做,才能更有情怀?——兼谈设计在PPP项目中的作用》,清华PPP研究中心微信公众号,2017年5月2日.

4.柬埔寨甘再水电站BOT项目:周啸东主编,《中国工程企业“走出去”经验与教训》第115页,机械工业出版社,2015年11月第1版.

 


来源: 财政部PPP中心

 

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