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浅谈PPP模式在高速公路建设的优势

日期:2018-03-19来源:财政部PPP中心【字体:

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“财政部PPP中心”

  高速公路绝大多数为收费公路,其特点是工期紧、资金需求量大且较为集中,但受于国家财政的限制,资金短缺现象严重。随着 2014年10月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、2015年1月1日起新《预算法》实施以及近来财政部发布的一系列规范政府举债文件,要求明确划清政府与企业界限,严禁地方政府以任何方式违规举债和变相融资。随着高速公路投融资模式日益规范,越来越多的高速公路通过政企合作(PPP)模式运作来降低了政府债务,提高高速公路建管养运效率。笔者有幸作为项目实施机构负责人,深度参与了地方高速公路PPP项目,以亲身操作项目的实践经验来说明采用PPP模式应用于高速公路建设所体现出来的优势,所产生的“1+1>2”的化学反应,仅供参考。

  一、高速公路建设模式

  根据《公路法》和《收费公路管理条例》,收费公路分为政府还贷公路和经营性公路两种类型。经营性公路通过招标选择项目社会投资人,也就是采用PPP模式。随着新《预算法》和国发43号文件的实施,政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借,不得通过企事业单位等举借,政府举债要全部纳入政府债券发行渠道。其中,政府还贷收费公路融资只能通过发行地方政府收费公路专项债券。因此,目前,对于高速公路项目建设只有两种路径:一是政府还贷收费公路模式,政府通过发行专项债券进行项目融资建设;二是采用PPP模式,引入社会资本通过商业银行等渠道开展项目融资建设。

  政府还贷收费公路模式运作模式为省级政府作为发行主体发行收费公路专项债券,通行费收入等全部纳入政府性基金管理,政府授权平台公司作为承接主体(建设业主),平台公司作为项目建设单位和后期运营管理单位,通过收取车辆通行费等方式偿还债券本息,贷款本息还清后,立刻停止收费。

  PPP模式下高速公路是指项目实施机构在项目实施方案通过后,按照《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》和《收费公路政府和社会资本合作操作指南》要求,结合项目实际要求,按照合法合规的招标方式选择项目投资人(建设业主),由项目投资人负责项目的融资、建设、运营养护等工作,合作期结束后,资产无偿移交给政府。

  二、EPC应用于高速公路建设模式

  EPC(Engineering、Procurement、Construction)是工程总承包的一种,指设计、采购、施工,通常解读为“设计施工总承包”,指通过减少设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾, 利用“设计节约是最大节约”的理念达到提高工程建设效率,控制施工成本的目的,是工程建设阶段组织实施的新模式。根据其定义,EPC模式可用于传统模式(即政府还贷收费公路模式),也可以用于PPP模式。

  (1)EPC应用于传统模式。在政府还贷收费公路模式下,根据《公路工程建设项目招标投标管理办法》的规定,如需采用EPC(设计施工总承包)模式实施,需具体以下条件:平台公司(建设业主)资金已落实,初步设计已批复,并且项目审批(核准)部门在批复文件中同意采用EPC模式。同时,按照《公路工程设计施工总承包管理办法》,其初步设计单位和施工图设计单位不能为同一单位,并且原则上总承包合同总价一般不予调整。

  (2)EPC应用于PPP模式。在高速公路建设模式上,PPP模式一般通常表现形式为BOT(无政府补贴情况下)或“BOT+政府补贴(或简称政府可行性缺口补助)”。BOT定义为(Build-Operate-Transfer即建设-经营-转让),依据EPC为工程建设阶段承包模式,可以看出EPC实质上是BOT中“Build(建设)”采用的模式。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》中的“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”可以不进行招标的规定,PPP模式下如果项目投资人具备施工设计能力可以直接采用EPC模式进行建设,无需二次招标。

  通过对比,可以看出:EPC用于PPP模式可以节约时间,既吸引了社会资本解决融资难的问题,降低了政府债务;又引入了强有力的建设、管理队伍,弥补了政府管理力量不足,以时间的提前换取发展的空间,提高工程效率和工程进度。

  三、高速公路建设PPP模式认识的误区

  笔者经常在不同地方听见一些论调“PPP项目地方政府投入成本高,前期工作手续多,程序复杂,效率低下”,为此笔者多方探寻,到底PPP项目成本高在哪里?为什么高?但得到的答案却是大相径庭。为此,笔者结合我市高速公路建设实践,亲自进行了验证。

  (1)误区一:PPP项目地方政府投入成本高。目前,我市在建的高速公路建设模式分为政府还贷收费公路模式和PPP模式。政府还贷收费公路模式主要是自治区级平台公司作为承接主体,要求我市采用“区市共建”模式,即我市负责承担征地拆迁费和部分资本金作为地方政府配套资金投入。以我市在建的政府还贷收费公路模式高速公路项目(项目总投资约125亿元)为例,自治区级平台公司要求我市在项目建设期(2年)出资24亿元作为项目征拆资金和项目资本金。以财政补贴形式补助项目,我市不享有项目收益权,资产全部属于自治区平台所有。但项目如采用PPP模式组织实施,征拆资金和项目资本金我市不用出资,项目竣工验收后,我市只需在运营期的前15年给与一定数额的运营期补贴,在项目运营期结束后,项目资产可无偿移交我市。据初步测算,PPP模式,运营期补贴总额按4.9%折现,相当于建设期投入18亿元,比采用“区市共建”模式节约资金近6亿元,相当于我市用18亿元投资撬动125亿元社会投资。由此可见,采用PPP模式,地方投入成本低,并给地方政府留下经营性资产。

  (2)误区二:PPP模式前期工作流程多。其实,PPP项目审批的流程比传统公路仅仅多了财政承受能力、物有所值评价和项目实施方案的编制及评审环节。但此环节可以和传统项目审批事项同时进行,不仅不延长前期工作时间,相反在一定程度上提高项目实施机构和项目投资人的积极性。同样以我市在建的政府还贷收费公路模式高速公路项目(项目总投资约125亿元)为例,2011年开始启动前期工作,完成项目工可审批为2016年,历经5年多时间,初步设计完成时间为2017年,目前项目尚未获得批复。而我市采用PPP模式下的玉湛高速公路(广西段),2015年下半年启动前期工作,2016年6月完成投资人招标,8月取得项目核准批复,从项目启动到项目核准批复,仅用时1年,比政府还贷收费公路模式缩减了4年前期工作。2016年7月启动项目初步设计和施工图设计工作,2017年1月初步设计获得批复,2017年5月施工图设计获得批复。从工可阶段到施工图阶段,仅耗时1年。2017年3月启动征拆工作,仅用3个月基本完成征拆工作并进入实质性开工建设。我市通过在运营期仅需投入3.16亿元可用性缺口补助,却撬动了70亿元的社会投资,极大缓解了我市财政压力,该项目被自治区领导誉为典型案例,称为“玉湛模式”,目前工程已累计完成投资23亿元。可以看出:PPP模式更有利于推进前期工作,大大提高工程建设速度。

  四、我市高速公路建设PPP模式优势

  我市在玉林至湛江高速公路采用PPP模式,取得非常好的效果,吸引了交通系统单位学习,简单总结一下,采用PPP模式有以下优势:

  (1)缩短设计和建设周期。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的要求。中国交通建设股份有限公司自行组织设计和施工,能够充分发挥在高速公路建设领域的设计优势,配置充足的经验丰富的设计人员,高效优质完成设计任务;能够利用设计单位与施工单位沟通顺畅的优势,保证施工方案的适用性,同时减少设计变更;能够利用在建设领域的雄厚实力和管理方面的丰富经验,集中采购、专业化施工,保证工程顺利实施。社会资本方通过整合设计、建设资源,合理协调,可以缩短设计、建设周期,提高项目的实施效率。

  (2)可行性缺口补助总额设定上限。在实施过程中,我市仅在项目运营期间给社会资本方缺口补贴,但是对补贴总额进行的控制,大大减轻财政压力,同时又不设定保底车流量,降低政府风险,又通过设计超额利益分成的机制,避免社会投资人获得过多超额收益,同时减轻了政府财政压力,充分体现PPP模式利益共享的原则。

  (3)征地拆迁成本费用纳入总投资,缓解财政压力。项目是由政府组织征地拆迁,征地拆迁成本费用纳入总投资,但征地拆迁的费用以批复的初步设计概算为准,包干使用,由项目公司支付,超出部分由政府承担。项目业主采用自主研发的征地拆迁管理软件,做到了公开公平公正,保障了被征拆单位或个人的利益。这种模式缓解地方财政压力,同时倒逼政府的征拆进度,征拆各方密切配合,有利于项目早日建设。

  总之,采用PPP模式进行高速公路建设具有较强的优势,与传统模式相比:一是符合政府鼓励社会资本参与基础设施投资、建设及运营管理精神,有利于建立公平、开放、透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境;二是降低地方政府当期资金投入压力,缓解了政府建设期的投资压力,减轻财政压力支出,降低项目建设运营成本;三是有利于引进先进的开发技术和管理经验。四是采取PPP模式后,项目的专业建设、运营任务转移给社会资本方,可使政府从繁重的事务中脱身出来,从传统的基础设施公共服务的提供者变成监管者的角色,更好的发挥政府监管职能。

  作者工作单位:广西玉林市交通运输局

本文仅代表作者观点,不代表道PPP观点

  来源: 财政部PPP中心

 

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