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王守清:把PPP当成天上掉下的馅儿饼,自然做不好

日期:2018-03-14来源:【字体:

 时间:2018-03-14 来源:环保创业邦 作者:

  PPP这套思路是很好的,只不过大家不严格、不规范地做PPP,把好经念歪了,所以中央各部委近期接连出台了几个规范发展PPP的文件,建立负面清单堵漏洞。

  PPP进入强监管周期,逐步回归理性

  环境经济:伴随着PPP快速发展产生了很多的问题,也引起了中央各部委的高度重视,财政部去年颁发的92号文直指非规范化项目,要求各省市对项目进行集中整改和清理,也给出了限定期限。您觉得清库的项目数量会不会很大?一旦PPP项目被清理出库,投向PPP的资金又该如何处理?

  王守清:学术界有一个大概统计,如果严格按照92号文的要求,目前财政部PPP项目库里将近2/3的PPP项目是不合规的,或者说有不合规的成分。但我个人判断,把这2/3不合规的PPP项目全部清库也不可能,估计将清掉10%左右。

  如果这个项目是使用者付费的,对投资者的影响就不大。如果是政府付费的,分为两种情况:一是签约了但还没有真正投入,大家可以坐下来商量整改。二是已经投入了,我个人建议,看现有投资者是否还愿意整改,即谈判调整到合规为止。如果同意,就是一个重新谈判的过程,如果不同意,就把现有做完的部分进行评估,把事情了结,边界一定要清楚。然后,这个项目再采用TOT模式,政府重新找投资者。

  环境经济:目前,中央各部委对金融机构的监管力度骤然增加,有媒体报道,金融机构对92号文之前已经入库的项目持观望态度,对入库新项目采取审慎的态度,甚至有些股份制银行已经不做PPP业务了,您怎么看待这个问题?

  王守清:银行收紧,这是肯定的。我个人判断,在3月31日前,银行肯定就不做了;4月到年中,我觉得是观望阶段,如果银行的其它业务好,做PPP的积极性就不高,如果不好,可能还会做PPP;下半年就进入理性阶段,合适的PPP项目就做,不合适的就不做。这也是PPP的一个优点,如果一个项目不好,地方政府再想上,没有投资者投资、没有银行放贷,这个项目也做不了。PPP就是要灭掉“政绩思维”,回归理性,避免出现政绩项目和重复项目,有效解决投资无效的问题。

  我想强调的一点是,如果严格按照PPP的理念和国家政策走,银行不肯放贷的项目就不能做。与其不规范地做PPP项目,还不如不做,不然最后还是政府埋单、老百姓受罪,代际不公平。现在的情况是,规范的PPP项目银行不想做,因为其它业务多饿不死;不规范的PPP项目银行不能做,因为承担风险太大,所以要倒逼银行要做规范的PPP项目。

  我个人希望,通过这一轮严格监管,能够倒逼金融体系改革,虽然很难,但还是会有效果,至少这四年有些银行正在学习PPP。国际上,真正主导PPP的都是金融机构,而不是工程公司,反观我国主导PPP的基本上是央企国企工程公司,这是不对的。如果哪一天,中国的PPP真正由金融机构主导了,我们的PPP市场就算真正成熟了。

  环境经济:谈到PPP,离不开融资的话题。值得关注的是,PPP项目资本金及融资有部分来自资管计划,而大资管新规要求穿透式管理,这将对PPP产生哪些影响?

  王守清:在发达国家,金融体系、法律体系和信用体系等比较健全,投资者只需要出资占项目总投资的5%~10%做资本金即可,而在发展中国家,由于金融体系、法律体系和信用体系等不健全,一般政府和银行都会要求投资者出项目总投资10%~30%做资本金。加上我们国家的项目资本金制度规定,投资者出资必须占到总投资的20%~25%,这些叫股(资本金),剩下的75%~80%就是债(贷款),这其实是对政府(含公众)和放贷金融机构的一种保护,如果投资者不好好干,资本金可能损失。

  但现实中,大家都在打如意算盘。比如说,工程公司和基金公司组成联合体投标,中标后成立项目公司的时候,工程公司不想出钱,因为钱用光了,又不能让政府出函增信,也不能让母公司提供担保,但又想拿到这个工程;基金公司没有央企又中不了标,而且基金的钱又是别人的,这样一来就成了明股实债,股和债都是借来的,这对政府、公众和放贷方都很危险。事实上,在我国,出1%的股份和不占股份(即0%的股份)是有本质区别的,如果投资者出了1%的股份,就往往意味着要承担连带责任(特殊情况除外)。

  所以,去年新上任的财政部金融司司长王毅强调,要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。

  央企国企工程公司不能只做承包,要有能够持久的东西

  环境经济:192号文要求各中央企业对PPP业务实行总量管控,从严设定PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平,这对民企来说是不是一个利好?

  王守清:限制央企,是必须的。在我国PPP领域,完全排除央企和国企,是不合适的,也不符合国情。但是,如果一直由他们主导,不对央企和国企加以限制,必然会出现目前的两个结果,一是国进民退,二是较难实现“提高公共服务供给的质量和效率”这一PPP本质要求。

  至于对民企是否利好,我认为,这一轮清库整顿,合规项目总量在下降,但受限于192号文,央企参与的项目总量也在下降,这是一个双降的过程。因此,实际上大的格局没有大的变化,民企的机会不会增加很多,会有一点增加,也是为那些有实力的民企准备的,对那些差的民企而言,即便是央企国企不做的PPP项目,他们也没有机会。

  环境经济:您怎样看国企和民企在PPP中各自承担的角色?

  王守清:从实力而言,国企和民企主要的差别,在于融资能力和特定类型项目的技术能力等。国企负债达到80%~90%,都还能贷到款,而民企即便负债大大低于这个比例,也贷不到款或成本较高。当然其中有企业信用的原因,但这也是目前国企和民企起点差距最大之处,或称作最不公平的地方之一。

  对一些需要大型设备和高技术的项目,比如地铁,国企的确有优势。但在其他方面,国企和民企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目,可能更适合国企,其他类型的PPP项目,民企也都可以做,且它们的表现不俗,特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的,是政府没有契约精神,国企虽然也担心,但没有那么在乎,因为毕竟都是体制内的。

  因此,我们主要应从法治、信用、融资、公平、公开等方面进行改善。这些大问题解决了,项目层面的问题相对好解决;这些大问题不解决,即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好,企业也还是处在风险中,毕竟PPP是长达几十年的长期投资,一旦政府不遵守合同,企业特别是民企将损失严重。

  环境经济:正如您先前所说,目前我国主导PPP的仍然是央企和国企工程公司,外界有这样一种说法,“PPP做成了拉长版的BT”。随着92号文、192号文的印发,您认为未来央企和国企的出路在哪里?

  王守清:我记得,2003年我刚回国,和央企、国企的负责人交流时谈到,国际上顶级的承包商,其50%收入来自传统业务,50%收入来自非传统业务。非传统业务中,30%收入来自PPP,20%收入来自其他衍生业务。现在,我则提新的一种说法即“三三开”,好的央企工程公司,1/3收入来自海外业务,1/3收入来自传统业务,1/3收入来自PPP,但是海外业务中有大量传统业务,也有PPP等业务,主要是比例问题。

  所以,作为一家大型的央企工程公司,应该重视PPP业务,因为建筑业是波动性很强的夕阳产业,要么往上游走去投资,要么往下游走去运营,不能都干了承包活就跑。我当时总用3句话说服他们:做承包相当于收人头费,做的规模越大,钱赚的越多,但最大的问题是饥一顿饱一顿;做BT相当于批发,拿到一个BT项目,三五年都有活干,干完项目政府花钱回购;做PPP相当于零售,如建设好一条高速公路或者修建了一座发电厂,就可以收过路费或者卖电30年,这就延长了业务期,还规避了波动性,当然不是只做PPP,也并非所有的项目都适合PPP。

  随着92号文、192号文连续出来,有些有战略眼光负责任的央企、国企的高管坦言,过去几年做PPP就是为了拿承包业务,但现在他们也意识到了问题,开始考虑长久以后该怎么办。我的回答是,请他们记住几个数字。

  “30%”。PPP不是天上掉下的馅儿饼,我国所有公共产品中约30%可能做PPP,如果不要这30%的业务也可以过得很好,那就可以放弃PPP。

  “50%”。一个特定国家的一个大型工程公司发展到不同阶段时,它的各种业务模式占比是不一样的,我们现在就应该考虑发达国家承包商的50%比例,即50%收入来自传统业务,50%收入来自非传统业务包括PPP。

  “10~20年”。目前,在我国大中城市,基础设施建设还可以干10年左右,在西部地区还能干20年左右,那么20年后大型工程公司几十万的队伍该怎么办?要么大量人员改行,要么拓展其它衍生业务,要么就“走出去”,到非洲、拉丁美洲。但“走出去”的问题又来了,谁愿意去?特别是几十年独生子女政策后。所以,不能光做承包,还要有能够持久的东西。

  不论对央企、国企,还是对民企特别是工程公司,把握住“30%、50%、10~20年”这几个数字,将会对企业长远战略布局产生重要影响。

 

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